La fiscalité sur les alcools est-elle à la hauteur des enjeux de santé publique ?

Contrairement à ce qui a été envisagé initialement1 https://www.capital.fr/economie-politique/taxe-sur-lalcool-le-gouvernement-remet-sa-decision-a-plus-tard-1476033, le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2024 ne prévoit pas d’indexer les accises2 Les accises sont des impôts indirects sur la vente d’un produit. Ils sont exprimés en euros par quantité de produit vendue. sur l’inflation, composante pourtant essentielle de la fiscalité des alcools.

Cette fiscalité spécifique est actuellement ajustée chaque année sur la base de l’inflation constatée il y a deux ans, mais dans la limite de 1,75%3 Ce mécanisme résulte de la combinaison des dispositions des articles L132-2 et L313-19 du code de l’imposition des biens. . En 2023, elle a évolué au même rythme que l’inflation constatée en 2021, soit 1,6%. Toutefois, depuis 2022, l’inflation mesurée excède largement ce plafond.

La sous-indexation des accises sur l’alcool par rapport à l’évolution générale des prix des biens et services de consommation courante interroge. D’autant plus le législateur a décidé, en 2022, d’indexer la fiscalité du tabac sur l’année n-1, sans plafonnement4 Article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023. .

Outre le manque à gagner d’environ 300 millions d’euros pour le budget de la Sécurité sociale, cette sous-indexation contrevient à l’objectif de santé publique que constitue la prévention de la consommation excessive d’alcool. Elle s’ajoute à des défauts de conception plus fondamentaux du cadre fiscal applicable à l’alcool.

Sous-indexer la fiscalité de l’alcool ne permet pas de lutter contre sa consommation excessive

La consommation d’alcool, en recul depuis soixante ans, comporte toujours un coût social et budgétaire très élevé

En 60 ans, la consommation d’alcool en France a baissé de manière très significative. Les Français de plus de 15 ans consommaient en moyenne 26 litres d’alcool pur par habitant en 1961, contre 10,6 en 20215 Rapport d’information de la Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale n°1318, seizième législature, déposé le 2 juin 2023. . Cela représente plus de 2 verres par jour et par habitant de plus de 15 ans6 Évolution de la consommation d’alcool en France et ses conséquences 2000-2018, Observatoire français des drogues et des toxicomanies, 2019.

En dépit de cette baisse, la France figure à la sixième place des plus grands consommateurs d’alcool de l’OCDE7 Global status report on alcohol and health, Organisation Mondiale de la Santé (OMS) 2018. et le coût social associé demeure élevé. Il est estimé à 102 milliards d’euros pour la seule année 20198 Le coût social des drogues : estimation en France en 2019, Pierre Kopp, juillet 2023. Étude commandée par l’Observatoire français des drogues et des tendances addictives. . Pour une très large part (96%), ce montant correspond aux 41 081 décès prématurés et à la dégradation de la qualité de vie engendrés par la consommation d’alcool (ex : l’absentéisme au travail, les dépenses d’assurance liées aux accidents de la route imputables à l’alcool).

Ce coût social se double également d’un coût pour les finances publiques. Contrairement à une idée répandue, les recettes tirées de la taxation des alcools, qui s’élèvent en moyenne à 4 milliards d’euros par an, sont inférieures aux dépenses de traitement médical associées, estimées à 7,8 milliards d’euros9 Ibid. Cette estimation est fondée sur les dépenses constatées en 2019. . Le déficit budgétaire associé à l’alcool s’élève donc à plus de 3 milliards d’euros.

Lutter de manière ambitieuse contre la consommation nocive d’alcool exige a minima de faire évoluer sa fiscalité au même rythme que l’inflation

Les taxes sur l’alcool s’inscrivent, au même titre que celles sur les tabacs, les jeux ou l’énergie, dans le cadre de la fiscalité comportementale. Elles ne visent pas à titre principal à prélever des ressources mais à « orienter le comportement des acteurs dans un sens déterminé » 10 Fiche « fiscalité incitative », guide des outils d’action économique à destination des personnes publiques, Conseil d’État (version 2022/2023). . Suivant ce principe, la fiscalité de l’alcool poursuit une finalité dissuasive, visant à décourager la consommation de boissons alcooliques en augmentant leur prix. Sur le plan de la théorie économique, cet objectif est réputé atteint si le consommateur prend entièrement à sa charge le coût qu’il fait supporter à la société11 A. Pigou, “the economics of Welfare”, 1920. .

La taxation de l’alcool est considérée, à ce titre, comme un élément fondamental dans la stratégie de prévention mise en œuvre par les pouvoirs publics. Elle s’inscrit en complémentarité avec les mesures tendant à réguler le nombre de débits de boissons, limiter l’exposition aux publicités, restreindre l’âge et les heures de consommation12 Efficacité des mesures visant à restreindre l’offre et la demande de boissons alcoolisées (chapitre 10), Réduction des dommages associés à la consommation d’alcool. Collection Expertise collective Inserm (dir.).Montrouge : EDP Sciences, 2021. XII-723 p. – http://hdl.handle.net/10608/10900. L’élasticité-prix, soit la variation de la consommation induite par une augmentation du prix de 1%, se situe à -0,45 pour le vin13 Rapport de recherche « effets économiques et épidémiologiques de politiques de prix des boissons alcoolisées », Fabrice Étilé, août 2022. En pratique, l’élasticité diffère selon le type de boisson alcoolique consommé. . En pratique, cela signifie que la demande de vin baisse de 0,45% lorsque son prix augmente de 1%. En tant qu’élément entrant dans la fixation de ce prix, la fiscalité a donc lorsque a un rôle important à jouer pour réduire la consommation.

La sous-indexation compromet son efficacité dissuasive. Si le tarif des accises suivait l’inflation constatée en n-114 Dans le PLF pour 2024, le Gouvernement retient comme hypothèses, une inflation à 1,6% en 2021, 5,2% en 2022 et 4,9% en 2023. , elle connaîtrait sur la période 2022-2024 une hausse totale de 12%. Le mécanisme actuel limite cette hausse à 5,2%, ce qui représente un écart de près de 7 points de pourcentage. Autrement dit, la fiscalité de l’alcool aura progressé en trois ans deux fois moins vite que l’inflation.

Cette position tranche avec l’approche retenue pour la fiscalité du tabac. La Première ministre déclarait ainsi à propos de la fiscalité du tabac en 2022 : « Ça serait assez paradoxal que la hausse des cigarettes soit moins élevée que l’inflation, ça veut dire que le prix baisserait relativement. Compte tenu de l’impact du tabac sur la santé, je pense que ça serait peu compréhensible et donc on a prévu d’indexer le prix du paquet de cigarettes sur l’inflation. » 15 https://www.bfmtv.com/economie/consommation/elisabeth-borne-annonce-que-le-prix-du-paquet-de-cigarettes-va-augmenter-comme-l-inflation_AV-202209260171.html

Dans le même temps, les actions de prévention pour limiter la consommation d’alcool sont particulièrement faibles. La cellule d’investigation de Radio France révélait début septembre que le Gouvernement aurait renoncé à diffuser une campagne de prévention pendant la coupe du monde de rugby16 https://www.francetvinfo.fr/sante/drogue-addictions/enquete-quand-le-ministere-de-la-sante-retoque-deux-campagnes-de-prevention-sur-l-alcool_6054125.html .

Une occasion manquée de remettre à plat la fiscalité sur l’alcool pour lutter de manière plus ambitieuse contre les consommations nocives

La fiscalité française des alcools est complexe et largement biaisée en faveur du vin

Outre la TVA, la fiscalité sur les boissons alcoolisées superpose des taxes très hétérogènes dans leur composition et leur rendement.

Dans cet édifice, le sous-ensemble constitué par les accises est le plus complexe à appréhender. La loi désigne 8 catégories de produits17 Rapport entre le volume d’alcool contenu dans le mélange et le volume total de ce mélange (Article L313-15 du Code de l’imposition des biens et des services. Il est possible également de se référer à l’expression « titre alcoométrique volumique » (TAV) pour désigner le degré d’alcool) , classées en fonction de leur degré d’alcool. Pour chacune d’entre elles, un tarif, qui ne peut excéder un minimum prévu par une directive européenne18 Directive 92/83/CEE – structures harmonisées des droits d’accises sur l’alcool et les boissons alcooliques, modifiée par la directive (UE) 2020/1151, s’applique en fonction du seul volume (les vins), du degré d’alcool (les bières) ou du volume d’alcool pur contenu dans le produit (les spiritueux).

Parmi les différentes catégories de boissons alcoolisées, celle des vins est particulièrement sous-imposée. Les accises sur ces produits ne dépendent pas de leur densité alcoométrique, mettant en évidence un découplage avec les enjeux de santé publique19 Rapport Etilé. Op. cité. . Par exemple, l’écart de degré entre le vin tranquille et un spiritueux à 45° n’est que 3,5, mais le premier est 270 fois moins imposé que le second20 Note du Conseil des Prélèvements Obligatoires n°5, juillet 2023. .

Cette distorsion est d’autant moins justifiée que le vin représente une part prépondérante de la consommation d’alcool. Les vins tranquilles et pétillants comptent pour 51,3% des volumes d’achat pour 23% des recettes fiscales – toutes taxes comprises - tandis que les alcools forts représentent 8,3% des volumes pour 55,7% des recettes21 Rapport Etilé. Op. cité. . En raisonnant sur la base des seules accises, les vins représentent seulement 3% des recettes22 Fiche d’éclairage,la fiscalité des boissons alcoolisées affectée à la sécurité sociale, Commission des comptes de la Sécurité sociale, 2018. .

Hormis le vin, d’autres boissons jouissent d’un traitement de faveur sans rapport avec la politique de santé publique. Par exemple, les rhums produits dans les départements d’outre-mer se voient appliquer un tarif deux fois moins important que les autres spiritueux. De même, les bières produites par les petits producteurs (moins de 200 000 hectolitres par an) sont deux fois moins taxées que les autres bières23Les politiques de lutte contre les consommations nocives d’alcool, rapport thématique, Cour des comptes, 2016.

A rebours des choix effectués dans le projet de budget de la Sécurité sociale, la réforme de la fiscalité des alcools apparait indispensable

La mise en cohérence de la fiscalité de l’alcool avec l’objectif de santé publique constitue une demande récurrente de la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca). Dans le bilan de l’action du Gouvernement contre les addictions, elle souligne qu’il s’agit d’un point de difficulté dans la stratégie mise en œuvre pour réduire la consommation d’alcool24Plan national de mobilisation contre les addictions couvrant la période 2018-2022. . Dans la stratégie mise en place pour la période 2023-2027, elle prend soin de préciser que « si augmenter le prix du tabac est bien identifié comme l’une des composantes essentielles des différents plans nationaux de lutte contre le tabac, ce levier n’est que partiellement utilisé pour l’alcool »25Stratégie interministérielle de mobilisation contre les conduites addictives 2023-2027.

Cette demande rejoint les invitations adressées par la Cour des comptes et la commission des affaires sociales de l'Assemblée. Dans son rapport de 2016 consacré à cette thématique, la Cour des comptes encourage les pouvoirs publics à « réviser les niveaux de fiscalité entre catégories de boissons (vin, bière, spiritueux) », ainsi qu’une « augmentation générale des accises » afin de réduire la consommation à risque. La mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale propose également dans un rapport récent un relèvement des accises, ainsi que d’engager une réflexion sur la fixation d’un prix minimum des boissons alcooliques26Rapport d’information de la Commission des affaires sociales. Op. cité. .

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